摘要：城市治理是当今世界各类城市共同面临的现实问题。由于城市面临着不确定性的外部环境，城市治理总是呈现动态过程，从常规治理状态快速转向应急治理状态以高效应对突发灾害，进而再从应急治理状态顺利转向常规治理状态，与之相应，需要构建和完善科学、系统、完整的城市治理动态机制。为此，现代城市治理动态机制研究，既要高度关注城市常规治理机制，也要高度重视城市常规治理机制与应急治理机制的互动转换，更要关注遇到突发灾害时的城市应急治理机制的构建与完善，在城市治理动态机制全过程中做到全局与重点的协调统一、静态与动态的有序转换。
关键词：城市治理机制；常规机制；应急机制；动态机制
作者：陈国政，上海社会科学院经济研究所副研究员（上海 200020）；朱秋，上海外国语大学贤达经济人文学院教授（上海 200083）。
来源：《学术月刊》2022年第9期
一、问题的提出
世界上几乎所有的重要城市，尤其是全球城市，无一不是所在国甚至全球经济发展的枢纽。在人类历史的发展进程中，城市的地位、功能和作用越来越重要。当今世界，经济全球化催生全球城市的孕育和发展，城市化成为工业化、信息化和智能化的根本前提。正是因为现代城市是既基于经济全球化也基于工业化、信息化、数字化和智能化，才使得城市治理凸显出了其现代特征，也使得现代城市治理成为当今世界各类城市共同面临的现实问题。进入21世纪以来，越来越多的突发灾害考验着城市的治理能力，特别是一些超大、特大城市，因其人流、物流密集，再加上交通堵塞、住房拥挤，在面临突发灾害时，所面临的应急治理压力就必然远远大于一般城市，治理难度自然地显著成倍增加，因此更易引发次生灾害，损失惨重。
就现代城市治理类型来看，分为常规治理和应急治理。所谓常规治理，是指城市环境处于正常状态下事关城市一切事务的有序、合规管理；所谓应急治理，是指城市环境遇到突发灾害时事关城市一切事务的有序转换、临时管理。所谓突发灾害是没有预期的、没有规律的、临时暴发的自然灾害、社会动荡，如地震、极端气候（譬如台风、特大洪水）、安全事故、疫情、战争等。这些突发灾害，任何一种，都会直接影响到城市的社会稳定秩序和经济发展进程。在当今世界，随着全球化进程的加快，城市之间的联系越发密切，加之互联网通信基础设施的持续进步和优化升级，国内外政治、经济不稳定因素都有可能引发城市大规模的突发灾害，直接危害到城市居民的生命财产安全和城市的社会秩序和谐稳定，这就导致现代城市治理时刻处于从常规治理转向应急治理、再从应急治理转向常规治理的动态过程之中，与之相应，现代城市治理机制也不能仅仅局限于常规治理机制，而是既包括常规治理机制也包括应急治理机制，更包括从常规治理机制快速转向应急治理机制再从应急治理机制顺利转向常规治理机制的动态机制。既然如此，城市治理如何从常规治理状态快速转向应急治理状态以高效应对突发灾害，进而再从应急治理顺利转向常规治理状态，从而形成城市治理动态过程，既是现代城市治理面临的重要难题，也是现代城市治理研究者们亟需探索的重要课题。我们认为，解决的根本方案是构建科学、系统、完整的现代城市治理动态机制。因此，加强现代城市治理动态的预警、预案的研究和拟定，完善现代城市治理动态机制，既要高度关注城市常规治理机制，也要高度重视城市常规治理机制与应急治理机制的互动转换，更要关注遇到突发灾害时的应急治理机制的构建、完善和及时有效运行。做到全局与重点的协调统一、静态与动态的有序转换，是迫切的现实问题，可以避免和尽量减少突发灾害给城市带来的各种损失。
在现代城市治理动态机制中，应对突发灾害的城市应急治理机制，应当引起现代城市治理工作者和研究者们的高度关注。因为城市应急治理机制质量的高低往往决定了这个城市的治理机制及其治理者们能否做出快速应急响应、高效应急治理。因此，就现代城市治理动态全过程来看，既应当特别重视从常规治理如何快速、顺畅地转型为应急治理的过程，也应当特别重视应急治理机制设计。因为一旦遇到突发灾害时，常规状态下城市治理的平衡就会被打破，进而导致常规城市治理的紊乱、常规城市治理机制的失灵。在这一转型过程中，如果这个城市治理机制中没有从常规治理转向应急治理的动态治理机制，没有应对突发灾害的应急治理预案，哪怕这个城市的常规治理机制非常到位、非常精准、非常高效，一旦这个城市面临突发灾害时，这种高度成熟、高度精细的城市常规治理机制也会无所适从、难以应对、功能失灵，城市治理也因此会陷入混乱之中，甚至引发各种次生灾害，给城市带来难以估量的损失。
二、研究综述
深入研究现代城市治理机制动态全过程，需要全面了解当前国内外城市治理研究的学术现状。国内外关于城市治理及其机制的研究成果十分丰硕，涉及的方面也十分广泛，是本文展开城市治理动态机制研究的基础，这些研究主要集中于城市治理模式、城市治理体系、城市治理结构、城市治理理论等领域；超大城市的治理；城市治理精细化、智慧化、数字化、现代化；城市应急治理等方面。
关于城市治理模式、城市治理体系、城市治理结构、城市治理经验等的研究。王佃利认为创新空间的调整、政府行为的规范、治理体系的完善是城市治理模式的主要内容。王佃利指出城市治理应以整合多元主体为思路，注重多层次治理、跨域治理、治理能力、伙伴关系的分析。王佃利认为城市治理有三类利益主体，即政府部门、私营部门和非营利组织，需要从利益定位、利益关系、利益互动三个维度出发，分析城市治理中伙伴关系运行机制。李沛霖认为提升城市治理能力需要发挥制度和技术优势。董慧探讨了城市治理理论的建构以及如何提升城市治理效能。城市治理需要广大利益相关者的参与，从而释放城市治理所需的相关信息，并对已有政策进行纠偏，从而产生符合社会利益的城市治理方案。
关于超大城市治理的研究。李沛霖等指出了中国超特大城市治理面临不少挑战，并从治理体系、治理能力等角度提出对策建议。董慧和王晓珍认为，中国在超大城市治理中，坚持党的全面领导与城市治理相结合，将党的领导贯穿于城市治理的各层次、各环节，其中“精细化”“法治化”“全周期管理”是中国在超大城市治理上的重要创新。李正图等认为全球城市是经济全球化高级阶段的必然产物，经济全球化的基础是交通和通讯构建起来的网络，并从全球的城市网络和全球城市的变迁轨迹，阐述了全球城市规律以及全球城市的建设规律。在全球的城市格局中，区域城市、国家城市和全球城市构成了“金字塔”城市等级结构，全球城市处于这个“金字塔”的顶端。
关于城市治理智慧化的研究。辜胜阻等指出智慧城市是城市信息化的高级形态，是信息化、工业化和城镇化的深度融合。发展智慧城市能够促进经济转型、居民生活方式变革等。郑明媚等指出城市治理的智慧化是新时代城市发展和城市管理的必然要求，当前城市治理智慧化建设仍处于起步阶段，需要统筹布局，实施体系化推进。温雅婷等认为在城市治理中，智慧城市的正向治理效应显著存在。
关于城市治理精细化的研究。唐皇凤认为城市精细化治理是对传统粗放式、经验化治理模式的批判和超越，是城市治理现代化的发展方向。陈水生认为城市精细化治理是适应城市竞争新时代的必然要求，是满足民众城市美好生活向往的客观需要，是对传统粗放式、模糊性、一刀切、运动式的城市治理模式的扬弃。陈水生指出城市精细化治理是推动城市高质量发展、高水平治理和高品质生活的新型治理范式，技术、制度和人本是城市精细化治理的三大发展取向。李雪松认为城市精细化治理是新时代城市发展的必然要求，并建构了“技术治理+制度治理”的精细化城市治理框架。
关于城市治理数字化的研究。随着数字技术的发展，中国不断探索数字城市建设、城市治理数字化转型之路。邓念国认为城市基层数字治理创新均受到政治动因和社会动因的双重驱动，是环境倒逼与主动作为共同作用的结果。陈水生认为城市治理数字化转型的实现，需构建全功能集成、全网络融合、全周期管理、全要素连接的数智治理体系。张锋认为运用大数据、物联网、人工智能等新兴技术提升超大城市社区治理效能是技术治理的新模式。
关于城市应急治理的研究。国外有关应急治理的研究，更倾向于社区对灾害事件的抗击和修复能力，强调社区在抗衡灾害过程中自我发展和成长能力的培育。房亚明认为随着中国城镇化的发展，人口和资源向少数超特大城市集聚，带来了城市治理上的巨大风险，不利于应急治理现代化体系建设。曹志刚认为需要建立常态运转与偶态应急相结合的城市社区治理体系来完善城市治理。容志认为需要进一步将韧性思想运用于解决城市重大突发公共卫生事件。
综观上述国内外关于城市治理的研究，不难发现，城市常规治理、治理模式和治理体系始终受到学者们的高度关注，但应对突发灾害的城市应急治理，仍然缺乏全面深入的研究，更没有把城市常规治理与城市应急治理统一起来、把静态治理与动态治理统一起来，从常规治理如何转型为应急治理，再从应急治理走向常规治理，这样的城市治理动态全过程的研究并不多见，也就是说，仍然缺乏对现代城市治理动态的全过程研究。其中包括，城市应急治理机制、从常规机制转换为应急机制、再从应急机制转换为常规机制的机制转换等内容。由于缺乏对城市应急治理的研究和机制设计预案，我们会从许多城市治理失败案例中发现，即使是在城市常规治理上已经达到像“绣花”那样精细程度，也不能从容应对突发灾害对城市秩序的冲击，其结果往往是导致整个城市秩序一片混乱，城市常规治理的缺陷暴露无遗，无论是城市常规治理还是应急治理都处于失灵状态，从而带来难以估量的巨大损失。为了防患于未然，从现代城市治理动态机制的全过程视角展开更加宽泛、更加全面、更加系统的城市应急治理研究十分必要。
三、城市应急治理：理论与经验
现代城市应急治理理论主要讨论城市应急治理系统构建和如何运用数字技术。笔者认为，城市突发事件的治理是城市治理体系的有机构成部分：从一般性治理上升到系统性协同治理，着力构建城市应急治理系统；随着互联网等信息基础设施的普及和升级，城市治理日益全面地运用大数据、云计算、区块链、人工智能等数字技术，这就使得城市应急治理信息化、数字化、智能化日益加深。关于着力构建城市应急治理系统的理论包括以下内容：一是推进和完善城市应急治理体制改革。整合应急队伍、组建应急管理部门、统筹应急物资，实现市政权力的集中化、治理目标的单一化、治理资源的计划化、社会生活的管控化。二是建立突发灾害联防联控机制，具体包括领导机构、物资调配机制、协同作战机制、宣传发动机制、监督反馈机制等，构建体系完整、衔接有力的风险防控组织体系和应急管理组织架构中，拟定综合应急管理体系工作职责，提升基层应对风险的能力。三是夯实基层动员和防控体系。建立统一的基层应急动员教育体系、完备统一的战略物资储备体系（包括粮食、医药卫生、应急救援等物资储备），加强社区组织建设，完善群防群治和群防群控体系。四是完善防控一体的全周期治理机制。在城市突发灾害应急治理中，完善风险防控的多样化空间基础和风险预警业务体系，加强突发灾害预防演练；完善突发灾害应急预案体系，构建突发灾害的预警、调查、倒查机制和问责机制；推动全周期突发灾害应急治理体系数字建设。现代城市突发灾害应急治理数字化的理论包括：构建数字化突发灾害应急治理全周期的情景模型，形成基于流程建模的应急响应动态生成机制。首先，加强大数据信息感知系统和虚拟场景再现基础设施建设，完善城市智慧平台，推动城市地上地下空间、突发灾害应急治理数字化；其次，构建城市突发灾害应急治理大数据系统，在获取大数据信息基础上精准预警、预测各类城市突发灾害的可能性和危害程度；再次，做好城市突发灾害的预警和预报，基于大数据、云计算等数字基础设施进行动态预测、监测，形成城市突发灾害动态演进电子地图、对城市重大突发灾害进行分级预警，将城市各类突发灾害的信息及时传递到城市应急部门的指挥系统、子系统和城市居民；最后，通过大数据等数字基础设施，精确整合城市各类突发灾害应急治理的供求信息，有序调拨城市突发灾害应急治理的资源与行动。
世界各国城市在突发灾害应急治理方面积累了一些成功经验。下面以伦敦、香港、深圳为例予以说明。
（一）伦敦的城市应急治理经验
第二次世界大战胜利前后，伦敦中心城区出现了卫生变差、交通阻塞、环境恶化等大城市病，促使伦敦较早探索超大城市治理问题，在全球率先形成了现代城市治理理念，尤其在城市应急治理方面积累了宝贵的经验。一是统筹优化城市空间结构。第二次世界大战胜利后，伦敦制定了著名的“阿伯克龙比规划”（1963年），系统提出了通过绿带划定伦敦的城市增长边界，通过新城疏解伦敦的产业和人口，通过高速公路、城际铁路等交通基础设施推进伦敦与周边地区协同发展等任务，确定了伦敦的城市空间范围和主要任务，成立了统一的城市管理机构，颁布了《大伦敦地方政府法》。这一法案与《新城法》《绿地法》《公共卫生法》《工厂法》等法律法规构成了伦敦依法治理的基础，将政府行为和规划落实等各项城市治理行动全部纳入法治轨道。二是推动伦敦的产业转型。第二次世界大战胜利后，伦敦开启了从工业城市向服务业城市的转型升级，通过提高环保法律标准，促进传统产业向城市郊区的转移，通过产业结构改革鼓励金融和创意等产业在市中心的集聚和发展。三是多方协作治理大城市病。利用经济手段调节城市治理各个机构和部门的行为，促进多方协作、多管齐下。大力发展以轨道交通为核心的公共交通系统，鼓励和倡导非机动车出行，在中心城区收取交通拥堵费以限制私家车使用，鼓励新城和郊区居民采用公共交通通勤，鼓励“公共交通+非机动车交通”的新型出行新模式。在城市环境治理中注重理顺各利益相关方权责，确保城市环境保护治理措施的有效落地。
（二）香港的城市应急治理经验
香港特区政府特别重视构建完善的城市应急治理长效机制：一是构建了城市治理超前机制，实现城市治理从事后处理向超前预防控制转变。为此，香港特区政府建立了城管电子档案、电子监控等信息网络体系，加强城市治理信息采集、分析，准确把握城市治理工作动向和运行态势，及时发现突发事故并且立即启动应急措施，切实做到防患于未然。二是构建了城市治理快速反应机制，实现城市治理从静态治理向动态治理转变。以香港路政署为例，香港路政署处理应急抢险工程的第一级组织−申报中心，平常负责处理日常事故报告及道路投诉，遇紧急情况，中心自动升格为第二级组织，即紧急事故控制中心。三是加强政府、市场、社会组织三方合作，塑造多元化的城市治理格局。充分发挥各治理机构和组织的优势及社会全员参与的积极性，使城市治理中的单个要素均能最大限度地发挥各自的作用，全面提升城市治理水平。四是构建了治理重心下移机制，实现城市治理从重视上层到重视基层的转变。香港特区政府市政治理的基层组织比较健全，体现了基层群众自下而上自治自理的治理方式，这一治理机制能够使一般的治理监督事务在基层就能得到解决。主要措施包括：通过加强区议会在提供和治理地区服务和设施的事务上的影响力；加强屋村治理，香港每个屋村都设有治理处，屋村治理处通过各警务处警民关系科与警方在维持治安、维护设施、水电维修、清洁卫生、养护公共花木、检控违例者等等方面保持密切联系；加强互助委员会的工作，互助委员会由大厦居民组成，通过互助委员会改善多层大厦的保安清洁和一般治理事务。
（三）深圳的城市应急治理经验
深圳是改革开放以来中国对外开放大环境下发展起来的典型新兴城市，在城市应急治理上形成了独特的经验，最为突出的就是在其城市治理的过程中设置了公众参与程序，从而提升治理过程中的民主化程度，打破了原来的城市封闭治理模式。在全国率先设立市城管监督指挥中心，后来升格为正处级行政事务机构。该中心是集数字化城市治理、市容监控、群众投诉、指挥调度、检查督办、号码追呼、信息处理及分析、效果评价为一体，实施城市治理为职责的业务职能部。指挥中心的建立则有助于解决各部门多头治理、相互之间缺乏协作的难题，从而提升城市治理的效率。推出了城市治理市场化试点，也就是城管业务外包的实践。这个试点工作起源于深圳宝安区西乡街道，初衷是为了解决人手不足这个综合执法最突出问题。为此，通过签约外包的方式，培育民营企业当“城市保姆”，购买社会服务，整合资源，借用院校实习生资源，利用社区资源协助执法，逐步形成了“政府主导、企业协同、公众参与”的格局。
伦敦、香港和深圳的城市应急治理经验表明，这些城市的应急治理或多或少地涉及了城市治理动态全过程治理及其机制的全过程设计，从而为本文关于现代城市治理动态机制全过程的研究提供了经验基础。
四、现代城市治理动态机制
我们认为，现代城市治理动态过程包括以下五个环节：常规治理、从常规治理转向应急治理、应急治理、再从应急治理转向常规治理、最后再回归到常规治理。这五个环节，前后相继、环环相扣、顺畅流转、协调统筹，构成了现代城市治理动态全过程。与之相应，就必须进行这五个环节的城市治理机制设计，进而形成现代城市治理机制动态的完整机制链条。这一城市治理机制链条全过程的各个环节还必须连续顺畅地、无缝衔接地、及时高效地转换，最终构成了现代城市治理机制动态的全过程。习近平总书记深刻指出：“要把全生命周期管理理念贯穿城市规划、建设、管理全过程各环节，把健全公共卫生应急管理体系作为提升治理能力的重要一环，着力完善重大疫情防控体制机制，毫不放松抓好常态化疫情防控，全方位全周期保障人民健康。”在这一城市治理动态机制链条中，最值得关注的是常规治理机制、从常规治理转向应急治理的机制转型、应急治理机制三个环节。至于从应急治理机制向常规治理机制的转型、再回归常规治理机制这两个环节，在内容和原理上与从常规治理转向应急治理的机制转型、常规治理机制两个环节高度类同，故而不作讨论。
（一）常规治理机制
常规治理机制，以完成常态化治理过程中的工作任务为目标，确保这些目标能够有序、高效地实现。全部日常的治理工作都能够在循规蹈矩的场景中按部就班地运行并且高效、按时、有序地完成。常规治理机制基于分工明确、各司其职的科层组织结构，依照常规程序进行各种例行治理活动。就城市治理来说，城市常规治理机制能够保证、保障和保护着城市治理的日常运行，使城市在外部环境不受突发灾害冲击的正常状态下有序运行、顺畅前行。
如何实现城市常规治理机制的科学、高效和有序？习近平总书记提出了“精细化”“善用法治思维与法治方式”“全周期管理”等治理理念。这一城市治理理念是基于当今城市深度参与全球化、深度信息化数字化智能化的创新发展，推动了城市治理常规机制的现代转型，创造性地将企业的精细化管理理念应用于城市常规治理机制。为此，习近平总书记提出：“通过绣花般的细心、耐心、巧心提高精细化水平。”“精细化治理是对传统粗放式、经验化治理模式的反思、批判和超越，代表着城市治理现代化的基本方向，是未来中国城市治理和发展的主导性策略。”
按照习近平总书记上述指示精神，我们认为，现代城市治理秉持精细化理念，必须细致入微地关注、关心、关切到城市运行的每一个细枝末节，必须强调城市治理制度的科学化、治理技术的精准化、治理内容的多样化、治理方式的集约化、治理末梢的灵敏化，必须切实做到有序的治理结构和智能化的治理手段的有机结合。因此，化解超大城市的治理困境，使超大城市实现精准细致的有效治理，是中国超大城市常规治理的最佳解决方案，进而构建科学、高效的城市常规治理机制。例如，上海市作为国际化超大城市，持续贯彻2018年制定的《中共上海市委、上海市人民政府关于加强本市城市管理精细化工作的实施意见》，将柔性治理理念与精细化相结合，将城市的资源规划、交通疏导、网格划分、基础设施建设等各项治理工作的环节、流程、岗位及实施都进行了细化部署，提升了城市治理的温度和人民生活品质，也“绣出”了超大城市的治理品质。
在现代城市常规治理机制中，还应当十分重视“微治理”的机制设计，将公共事务治理权力下放到更低一级、更小范围的自治性组织，以提高社区的全方位、多层次治理能力。现代城市微治理模式涉及地方政府、基层街道办、社区、社会团体、物业公司、居民等。加强现代城市基层治理组织建设、完善现代城市基层治理机制，是现代城市治理机制动态全过程的最为基础的常规治理机制体系。
总之，对于任何城市治理及其机制来说，现代城市常规治理机制都是当这个城市的外部环境处于正常状态下，事关城市日常事务的治理机制，既强调城市治理的全面系统完整性，也强调城市治理的深入、到位和细节处理。
（二）从常规治理机制到应急治理机制的转型
基于工业化、信息化和智能化，现代城市治理问题随着城市外部环境变化（渐变和突变）而调整、因应。当城市外部环境发生突变时，就会冲击城市常规治理的理路、路径、秩序和机制。此时，如果城市治理仍然固守常规治理机制，我行我素，原来正常运行的常规治理机制就会因为情景、场景的突变而严重失灵，就会难以进行城市各种资源、各种要素、各种人力财力的快速整合、快速动员，造成城市治理及其机制的真空、失控，进而导致各种灾难性损失和痛苦。因此，面对城市外部环境的突然变化，城市治理就不得不从常规治理转型为应急治理。而要做到这样的城市治理转型，就必须构建和完善从常规治理到应急治理的转型机制。
从常规治理到应急治理的转型机制，应当是城市治理动态机制全过程中的有机环节、关键内容，必须得到足够重视。因此，事先就制定了从常规治理到应急治理的城市治理转型机制，一旦遇到突发灾害，这个城市就会立即启动这一转型机制，从而避免城市治理功能的缺失、城市治理机制的失灵和城市生命财产的损失。
然而理论是美好的，但现实总是骨感的。虽然近年来中国城市基层治理不断涌现出精细化治理的新景观，但由于普遍忽视从常规治理到应急治理转型机制预案的拟定和设计，没有树立城市治理动态全过程的理念，在应对自然环境和经济社会环境带来的各种突发灾害时，这些城市治理中的从常规治理到应急治理的机制转型，常常屡显失灵。我们切身感受到，2020年以来，为了应对新冠肺炎疫情防控，一些城市的城市治理机制都不同程度地暴露出了从常规治理到应急治理机制转型方面的迟缓、迟滞和失灵，充分暴露出了这些城市在城市治理动态全过程及其机制上的显著短板，其结果是给城市及其人民带来巨大的损害、损失。
如果这些城市预设了应急治理机制和培养训练了应急治理能力，就会在突发灾难面前应付自如，立即开启从城市常规治理向应急治理的转型机制，这样就能够顺利实现城市治理从常规治理转型为应急治理，避免可能带来的各种损失。在此背景下，2021年7月，中共中央和国务院发布了《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，明确要求通过整合治理资源、创新治理方式以增强城市基层常规管理能力、应急管理能力和平安建设能力。基于此，我们认为，加强城市基层治理体系和治理能力现代化建设，必须打破静态思维定势、树立动态思维视角，全方位、全过程通盘运筹城市治理全过程，完善城市治理动态和城市治理机制动态秩序，在城市治理动态过程中实现城市治理机制动态，进而实现在城市治理动态全过程中及时有效地整合城市治理资源，以有效应对城市外部环境带来的各种突发灾害，提高城市治理水平、增强城市治理能力。
（三）应急治理机制
实现从常规治理到应急治理的转型、从常规治理到应急治理的机制转型之后，下一步的现代城市治理动态就进入到城市应急治理情境、场景状态下，从而使城市治理动态进入到应急治理阶段，此时就需要城市应急治理及其机制的及时、有效地发挥作用。而城市应急治理及其机制是针对突发事情设计、设置和运行的。
现代城市应急治理包含了针对突发灾害的事前预防性治理、事中紧急处置治理、事后恢复常态的回归治理等全部过程的应急治理。因此，如何有效地组织城市应急处置的各种治理环节，构建科学、高效的现代城市应急治理体系，是现代城市治理机制动态全过程的有机环节和关键内容。在理念上，现代城市应急治理及其机制更加重视治理效率、快速反应、及时应对、精准施策、无条件要求集中一切资源、在应急期间及时快速精准地实现应急治理结果；在治理结构上，不惜采用战争状态下的动员方式，强调实行全员参与，不计成本代价、不计利益得失，以达到和完成各类城市应急治理目标；在组织机制上，成立专项行动领导小组，构建扁平化城市应急组织和机制，凸显灵活应变治理能力的充分发挥；在投入机制上，动用一切资源，进行统筹分配，依据应急治理需要灵活调配资源；在治理工具上，借鉴军事指挥程序实施战时状态下的统一指挥，依据战时管理经验实施临时应急治理程序，强调“一票否决”的应急决策机制和程序提高决策效率，等等。
在当今自然灾害频仍、国际局势复杂严峻等各种现实面前，各种突发灾害频频冲击着现代城市发展的进程。这一现实要求我们必须在现代城市治理动态全过程中实施和强化应急治理、完善应急治理机制。由此可见，现代城市应急治理机制的健全是城市治理机制动态全过程中的重要制度基础环节。新冠疫情以来，在以习近平为核心的党中央坚强领导之下，就构建了及时、高效的城市治理应急机制。为此，习近平总书记指出：“面对突如其来的严重疫情，党中央统揽全局、果断决策，以非常之举应对非常之事。党中央坚持把人民生命安全和身体健康放在第一位，第一时间实施集中统一领导，中央政治局常委会、中央政治局召开21次会议研究决策，领导组织党政军民学、东西南北中大会战，提出坚定信心、同舟共济、科学防治、精准施策的总要求，明确坚决遏制疫情蔓延势头、坚决打赢疫情防控阻击战的总目标，周密部署武汉保卫战、湖北保卫战，因时因势制定重大战略策略。”我们认为，新冠疫情的突发性是对中国各类城市应急治理的现实检验，也是进一步完善中国各类城市应急治理机制的难得机遇。
完善现代城市应急治理机制，提高城市应对突发灾害的快速反应能力，在突发灾害发生的第一时间就能够运用相关程序、相关队伍、相关力量进行及时控制和处置，将突发灾害消灭在萌芽阶段，有效减少突发灾害大规模演化的概率，有效降低突发灾害对城市的破坏和对城市治理的冲击。
迅速高效的现代城市应急治理，既需要调配、动员、指挥、行动、协作、联动的高度统一，因此要整合城市及基周边的各项要素；也需要将完整的应急治理过程分为预防、启动、实施、回归四个阶段，在每个阶段构建科学、有效、有序的治理机制，进而在突发灾害来临时立即能够采取合理科学的应对措施。在现代城市应急治理中，城市政府虽然是应急治理的核心，但加强城市政府各级组织与社会经济领域各类组织的合作、协调、互动、配合和统筹，是城市应急治理能够畅通运行的根本和关键。因此，必须加强顶层设计、优化部门协同，按照集中管理、统一调拨、平时服务、灾时应急、采储结合、节约高效的要求，构建和完善现代城市应急治理体系。
五、结论与建议
（一）城市治理的理念和机制内涵需要拓展
现有的城市治理机制的内涵往往局限于静态治理，忽略了动态治理；往往局限于常规治理，忽略了全过程治理。这样狭隘的城市治理理念及其机制，不适应经济全球化、信息化数字化智能化基础上现代城市治理的需要，因而在理论和机制上需要不断拓展。我们认为，现代城市治理的理念和机制内涵，不仅包括常规治理机制，还包括从常规治理到应急治理的转型、应急治理机制、从应急治理机制向常规治理机制的恢复、重新回归到新的常规治理机制等前后连贯、环环相扣五个环节的治理机制。这一现代城市治理及其机制内涵拓展的实质是，既关注常规治理及其机制也关注应急治理及其机制，既关注静态的城市治理及其机制也关注动态的城市治理及其机制。从原先的常规治理机制，拓展到了城市治理五个环节的治理机制，进而形成现代城市治理机制动态全过程的系统机制，这是本文研究的理论创新和贡献。
当突发灾害暴发后，从常规治理机制向应急治理机制的转型，这一阶段要迅速、及时、精准，要以尽可能短的时间完成城市治理机制的转型，减少转型过程中的混乱带来的经济社会损失，因此必须提前设计好突发灾害暴发后可能引起种种问题的应急治理机制和应对策略；当突发灾害消除后，在重新恢复到新的常规治理机制的过程中，要充分考虑应急治理机制退出过程中整个社会的适应问题，以及城市居民的心理转换，提供多渠道的社会咨询服务；最后，随着突发灾害对城市冲击的消除，城市治理机制也迅速回归到常规治理机制轨道，城市治理也重新步入常规治理轨迹。对此，习近平总书记做了精确总结和提炼。他指出：“这次新冠肺炎疫情防控，是对治理体系和治理能力的一次大考，既有经验，也有教训。要放眼长远，总结经验教训，加快补齐治理体系的短板和弱项，为保障人民生命安全和身体健康筑牢制度防线。要着力完善城市治理体系和城乡基层治理体系，树立‘全周期管理’意识，努力探索超大城市现代化治理新路子。”“这场抗疫斗争是对国家治理体系和治理能力的一次集中检验。要抓紧补短板、堵漏洞、强弱项，加快完善各方面体制机制，着力提高应对重大突发公共卫生事件的能力和水平。要构筑强大的公共卫生体系，完善疾病预防控制体系，建设平战结合的重大疫情防控救治体系，强化公共卫生法治保障和科技支撑，提升应急物资储备和保障能力，夯实联防联控、群防群控的基层基础。要完善城市治理体系和城乡基层治理体系，树立全周期的城市健康管理理念，增强社会治理总体效能。”
（二）要按照城市治理转型的客观规律来制定现代城市治理的各种常规预案、转型预案和应急预案
在现代城市治理中，要遵循城市发展自然规律，依据城市治理不同阶段的特征采取相应的治理机制，要做好不同治理机制的及时、有效转换，遵循城市发展自然规律，完善城市治理机制，提升城市治理效能。城市发展自然规律是城市发展中固有的、本质的、稳定的必然性联系。当城市发展遇到突发灾害后，城市运行的外部条件发生了巨大的深刻变化，城市治理也必然从常规治理转向应急治理，城市治理机制也必然由原来的常规治理机制快速转变到应急治理机制，切实做到这种城市治理及其机制的及时有效转换才符合城市发展自然规律的必然要求。因此，要按照城市治理转型的客观规律来制定城市治理及其机制的各种常规预案、转型预案和应急预案。
（三）完善城市应急治理机制
虽然城市应急治理机制应用的概率比较低，应用的时间也比较短，但是，城市应急治理机制仍然是现代城市治理机制动态全过程中必不可少的重要环节。因此，在城市发展常规状态下，要提前做好现代城市应急治理的研究和预案设计，要预先拟定一套完整的现代城市应急治理机制。现代城市应急治理机制的内容至少包括中央政府、城市政府、企业和社会各界四个方面的内容。
一是要充分发挥中央政府在现代城市应急治理中的指导作用。当某个城市遇到突发灾害时候，中央政府应当立即启动应急预案，实施应急治理机制，帮助城市政府和社会各界及时、从容地应对。其原因是：（1）在一个城市面临突发灾害的应急治理过程中，由于这个城市政府处于风暴的漩涡之中，这些城市政府的领导者往往患得患失、瞻前顾后、顾虑重重、优柔寡断，既推动了先前的战略敏锐和对事态发展进程的敏感，还出于对自己可能要承担突发灾害对城市冲击导致领导责任追究的担心，更出于对突发灾害造成城市经济损失的斤斤计较，再加上对突发灾害后果的严重性估计不足，还抱着对突发灾害带来的后果常常抱有侥幸心理，结果就会错失最佳应急治理时机，造成无限扩大的经济社会损失。这个时候，处于城市治理更高层级和置身事外的中央政府，既能够保持清醒的战略判断和战略定力，也能够避免各种利益纠葛，因而能够以理性、科学、务实的态度和认识，介入这个城市的应急治理，推动城市政府从常规治理及时转向应急治理，敦促城市治理机制由常规治理机制转向应急治理机制，这样就可以实现城市治理的快速反应机制和转型机制的迅速形成和落实到位。（2）受管辖权限制，面临突发灾害的城市政府需要在全国范围内（尤其是周边城市）统筹资源，然而，受灾城市政府的权限仅仅限于这个城市区域范围，显得权限不足、能力受限，针对这一现实，更加需要中央政府启动对受灾城市的应急预案机制，及时派出应急处置团队到受灾城市指导应对突发灾害，受灾城市与全国其他地区的资源调配，坚定不移地执行中央政府的意志，以充分发挥举国体制的功能，以实现举全国之力的功效，帮助受灾城市快速消除突发灾害的影响。（3）突发灾害，譬如疫情，其特征是具有较强的传染性。如果任其发展下去，将会波及周边城市和农村，甚至波及全国乃至全世界。这个时候，地方政府在实施应急治理时，往往只会考虑到城市自身的经济社会发展和安全问题，而忽略了对全国的影响和全国的整体利益，更不用说关心世界其他地区了，这个时候，同样需要中央政府出面，以全国一盘棋的顶层思维，实施应急治理的各项措施，这也要求中央政府制定应对城市应急治理的各种预案。
二是要制定城市政府针对突发灾害的应急治理预案。有了各种城市政府的应急治理预案，一旦遇到突发灾害，就能够做到心不急、人不慌，有条不紊地直接进入预先准备好的应急治理模式。在城市发展全过程中，必然会遇到来自自然界和社会的各式各样的不可预测的突发灾害，特别是在当今经济全球化时代，人员往来更加紧密、更为频繁，一个国家、一个地区之间的重大突发灾害，可能会对别的国家和地区产生重大影响，因此现代城市比以往任何时候面临突发灾害的概率更大、更多、更频繁。因此，针对来自各个方面、各个领域、各种类型的突发灾害，在做好常规状态下的城市常规治理的同时，现代城市的政府必须未雨绸缪，做好应对各种难以预料突发灾害的应急预案，不断修正完善应急机制预案的具体细节。对此，习近平总书记指出：“要注重在科学化、精细化、智能化上下功夫，发挥深圳信息产业发展优势，推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新，让城市运转更聪明、更智慧。”并且强调“城市治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。一流城市要有一流治理，要注重在科学化、精细化、智能化上下功夫。既要善于运用现代科技手段实现智能化，又要通过绣花般的细心、耐心、巧心提高精细化水平，绣出城市的品质品牌。上海要继续探索，走出一条中国特色超大城市管理新路子，不断提高城市管理水平。”
三是企业也应该事先准备好应对突发灾害的各种预案。企业作为社会经济运行的主体，是现代城市经济社会生活中的重要组织形态。因此，企业必须在日常运行中事先考虑和充分准备好应急状态下，如何确保企业生产经营活动正常进行，如何参与城市应急治理，但根本的任务是做好企业自身的应急治理。就企业来说，参与城市应急治理，为城市正常运行做贡献，就必须保证、保障企业正常的生产经营活动，不能停工、停产、停市。比如，为了保证、保障企业正常的生产经营活动，可以采取应急举措，让员工在厂里或者附近宾馆吃住，实施闭环管理，暂时与社会各界隔离、分离，减少人员流动，避免因为疫情防控而造成的员工与生产场所的分离而带来的停工、停产、停市，保证产业链连续流转。物流公司也应当采取封闭管理模式、启动全封闭管理流程，保持物流公司员工与物流外部人员的隔离，从而保证供应链持续运行。直接停止、阻断物流的做法是简单粗暴的物流应急治理方式，对经济发展和日常民生的影响非常大。具体说来，第一，生产型企业要制定应对应急治理的预案，当突发灾害暴发后，能够保证生产原材料的获得，以及市场产品的对外销售，确保产销顺畅，全部整个经济生产的供应链的顺畅；同时，生产型企业要有闭环管理的预案和机制，当重大公共安全事件暴发后，可以组织员工闭环生活、生产，确保员工生命安全，同时确保生产进度不受影响，将企业的经济收益的损失降低到最小程度。第二，服务型企业也要制定应对应急治理的预案，当突发灾害暴发后，服务型企业要确保正常服务的开展，在确保服务安全的情况下，为整个城市企业和居民提供日常生产生活服务，让城市的企业和居民的日常生产生活能够正常运行，尽量减少这些生产生活受突发灾害的影响，或者将这种影响降低到最小程度。第三，物流型企业更需要事先制定应对应急治理的预案，当突发灾害暴发后，物流企业要确保整个城市的物流畅通无阻，让物流尽量不受突发灾害的影响，让生产型企业能够及时补充原材料和运送出产品，让城市居民能够及时购买到所需要的生活必需品。当然所有企业均应该在确保自身企业员工安全的情况下确保企业的正常运营，特别是遇到传染性疫情的情况下，要确保提供服务的各种员工的健康和生命安全，避免因为提供服务的员工之间造成的疫情传播。
四是社会各界要定制应对突发灾害的应急治理预案。社会各界包括医疗、卫生、养老、教育等等。中国的超大城市治理要素庞大，呈现车辆多、高楼多、企业多、管道多和电线多等特点，各个治理要素之间纵横交错，流动性强，形成“你中有我、我中有你”的复杂体系，其中，社会各个环节更加错综复杂。超大城市的特点决定了其风险点多，且各种风险相互交织，极易形成风险传播、传递、传染的集聚效应、蝴蝶效应和多米诺骨牌效应。在传统的城市治理模式中，受到体制机制、技术能力和思维模式的影响，面对复杂多样的社会诉求，超大城市治理者的手段缺乏、力量不足、流程不畅，难以深入挖掘城市治理的深层次和规律性问题，呈现被动应对的状态，极大地制约了城市的发展和稳定，影响了人民群众的获得感、幸福感和安全感。在当今信息化、数字化、智能化时代，作为巨型系统的超大城市，无论是常规治理还是应急治理，其治理难度前所未有。面对庞大的城市治理需求，城市治理能力不足、城市治理机制失灵等问题，显得尤为突出。处理不好、处理不当，都会难以确保城市高效精准施策、安全有序运行。这一现实，也倒逼超大城市进行信息化、数字化、智能化转型，提升现代城市的治理体系和治理能力现代化水平，形成数字治理、智能治理、精准治理、主动治理、协同治理和科学治理的新格局是超大城市治理体系和治理能力现代化的必然选择。
来源：《学术月刊》公众号
