新一轮科技革命和产业变革背景下，颠覆性技术的复杂性和不确定性激增，变革性影响范围不断向社会层面渗透，尤其是在低碳转型背景下，要求公共政策在时间维度上更快地、社会-技术系统层面上更好地应对创新规律和产业发展的新变化。目前，学界普遍认为政策对新兴产业发展具有重要作用，但对颠覆性技术视角下公共政策的时间敏感性和社会性影响缺乏讨论，为此亟需构建一个分析框架用于解释基于颠覆性技术创新的新兴产业发展与政策影响之间的动态关系，为低碳转型过程中的政策决策提供支撑。
从颠覆性技术的系统应对来看，相关政策研究主要面临以下两项关键挑战：（1）颠覆性技术的高时间敏感性要求重塑时间维度和公共政策之间的关系。具体来说，一方面是如何考虑政策工具的干预时机，并通过时间序列上的顺序逻辑来解释政策的作用机制和影响效果；另一方是如何在政策反馈过程中识别引爆要素，通过较小的扰动引发强烈且不可逆的自我放大机制以加速转型进程。这就需要公共政策按照颠覆性技术的发展轨迹及其系统性影响进行快速应对。（2）颠覆性技术的社会性影响要求公共政策在更高层面上制定响应策略。Schuelke-Leech指出颠覆性技术有两个阶段，一阶颠覆是市场或行业内的局部变化，二阶颠覆影响更广泛的社会规范和运作，包括社会关系、组织结构、制度、公共政策和物理环境等。尤其是在低碳转型背景下，技术创新过程不仅涉及生产方式转变、产业转型升级、消费市场变革，还涉及社会生活方式的变化，因此需要在社会-技术系统层面考虑颠覆性技术的响应策略。
一、颠覆性技术政策—技术路线图框架
为了构建面向颠覆性技术的政策-技术路线图框架，在对传统技术路线图分层结构进行改进的基础上，引入社会-技术系统可持续转型理论对政策工具的类型划分进行改进。
一是在传统技术路线图“市场-产品-技术”的基础上，增加“用户需求”和“参与者”两个层次。（1）“用户需求”层次将用户对颠覆性技术的主要性能和次要性能的需求情况纳入分析范围，以综合考察颠覆性技术在市场需求层面的压力和机遇。（2）“参与者”层次将政府、企业、科研机构、中介组织等利益相关者纳入分析范围，以实现颠覆性技术的社会维度嵌入和多元主体分析。
二是以社会-技术系统的可持续转型理论为基础，采用颠覆性技术保护空间的政策干预机制，将政策工具划分为防御型、培育型、赋能型3种类型，相关定义和政策示例如表1所示。具体来说：
（1）防御型政策旨在帮助颠覆性技术抵御既有选择环境的压力，包括来自产业、主流技术和基础设施、知识基础、用户关系和市场、公共政策和政治权力、制度的文化意涵等方面的压力，加速新知识开发和技术研发进程，适度降低企业研发投入风险，以帮助颠覆性技术实现技术发展目标。
（2）培育型政策旨在对颠覆性技术进行选择、培育、孵化，加速主导设计的出现，推动颠覆性技术由成长阶段向转型阶段发展，并通过期望建立、社会网络构建、学习和实验等方式促进利基层内部参与者达成共识，并形成具有协商机制的创新网络，以实现技术的应用目标，逐步降低从技术到产品过程的不确定性。
（3）赋能型政策旨在帮助颠覆性技术平稳实现“社会嵌入”，促使社会-技术制度完成转型过程，有适应型和转换型两种作用路径，适应型路径在选择环境不变的情况下推动颠覆性技术与主流技术竞争，转换型路径通过改变既有选择环境帮助颠覆性技术发展。
基于此，绘制面向颠覆性技术的政策-技术路线图框架的示意图，如图1所示。其中，技术路线图部分由“用户需求-市场-产品-技术-参与者”5个层次组成，政策分析部分采用防御型、培育型、赋能型3个工具分类，图中方框表示颠覆性技术在各层的发展情况，带箭头的直线表示层次间的互动关系以及政策工具的作用维度。
二、颠覆性技术发展阶段视角下政策的作用维度
三类政策工具通过在颠覆性技术发展的不同阶段作用于不同着力点，实现了政策效应的渐层释放，最终完成转型过程。从生命周期角度切入，可将颠覆性技术发展分为3个阶段，早期阶段（知识空间形成）、成长阶段（利基功能建立）、转型阶段（新旧技术竞争和范式转换），并对三类政策工具的主导阶段和作用维度做以下分析。
（1）防御型政策应在颠覆性技术发展的早期阶段占据主导地位，侧重为知识空间的建立和形成提供支撑。防御型工具可以通过优先或专项资助、建设专门的研发或应用基础设施、减少现有技术标准和公共政策对新兴技术的限制等途径，支持知识空间的发展。因此防御型工具的着力点通常是在技术和参与者维度，促进知识基础的形成并推动技术的早期迭代，其最终目标是促使知识空间形成，确保颠覆性技术的后续发展具备足够的知识生产者和传播者。此外，防御型工具的效果发挥也与体制层在制度、认知和规范结构方面的强势程度有关。
（2）培育型政策应在颠覆性技术的成长阶段占据主导地位，侧重为利基功能的建立提供支撑。在成长阶段，颠覆性技术尚处于产品化和商业化过程中，因此需要使用培育型工具为其提供实验机会和应用场景，也可以采用鼓励产学研合作等方式促进网络构建，还可以通过发布产业规划等方式建立稳定期望，释放积极的政策信号。所以，培育型工具的着力点主要在产品和参与者维度，同时也对技术维度有支持作用，能够加速主导设计的出现、扩大创新网络规模、增加网络内部连接、促进共识空间的形成，其最终目标是建立良好的利基功能，确保颠覆性技术具备与主流技术竞争的基础。
（3）赋能型政策应在转型阶段占据主导地位，侧重于推动颠覆性技术与主流技术竞争，使新旧范式平稳转换。在转型阶段中，赋能型工具主要有两种作用途径，一是通过补贴、税收减免等方式，减少颠覆性技术在主要性能属性上的劣势，降低用户转换成本，以推动其与主流技术充分竞争；二是通过改变现有选择环境制定更有利于颠覆性技术发展的游戏规则，使稀缺的制度资源向颠覆性技术倾斜，以此推动转型进程。因此赋能性工具的着力点主要在市场维度，无论是适应性策略还是转换性策略，都能够对市场释放强而有力的政策信号，帮助颠覆性技术逐步赢得保护空间外部主体的信任，其最终目标是实现平稳转型。表2对主要作用维度进行了总结，其中星号表示政策工具的着力点，方形表示对政策工具作用效果具有影响。
摘选自：胡雯，夏蓓丽. 颠覆性技术政策-技术路线图框架构建与实证分析——以中国新能源汽车产业为例[J]. 科技进步与对策, 2024, 41(2): 25-34.
作者：
胡雯，上海市产业创新生态系统研究中心研究员，上海社科院信息研究所助理研究员
夏蓓丽，上海社会科学院信息研究所助理研究员
